省路政总队检查考核昭通支队2018年工作

当前，很多地方政府将企业、社会组织和公众视为管制对象而不是合作伙伴，是政府治理模式转变的最大观念障碍，他们认为公众的意见并不专业或不能全面理解政策执行的种种障碍和难度，但实际上，公众的普遍诉求恰恰是政府食品安全治理的终极目标——为公众提供安全食品和令公众满意的公共服务，而这种感受只有公众自身最为清楚。

虽然目前尚未出现具有重大影响的侵害少数民族受教育权的行政诉讼，但田永诉北京科技大学案、刘燕文诉北京大学案等一些列关于受教育权行政诉讼救济的案例无疑已经为我们找到了一条切实可行的实践之路。当然其中一部分是由于家庭经济不堪重负的原因，而除此之外，还有许多其他因素值得深思。

但是当这一途径无法实现权利保障的最终效果，即《德国宪法法院法》所谓的穷尽其他一切救济时，权利人则可以宪法权利为依据直接提起宪法诉讼。这一点也体现在少数民族群众就业的过程之中。或许从立法分工的角度而言，在全国通行的法律层面本不必对于这些问题作细化的规制，因为这一任务更适宜由地方立法承担，但是当我们反观地方相关立法时，却发现除了极少数的关于少数民族受教育权的单行条例之外[24]，绝大多数的地方立法仍只是简单地照抄照搬全国性法律中这本就单薄的几条规定，根本没有细化的效果可言。从《宪法》到《民族区域自治法》，从《教育法》到《义务教育法》到《未成年人保护法》，再到以《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》为代表的行政法规，最后到各个地方性立法，无一例外地把受教育机会均等摆在了保护少数民族受教育权的核心地位。[36]罗爽、苏金燕：西部少数民族地区受教育权利意识的现状、问题与对策，载《中国教师》，2009年3月。

本书的主题是少数民族受教育权的保护，但是大部分篇幅却仅侧重于对相关法律制度的研究、借鉴和探讨。梁衡与其他自考生认为，政府机关、人事部门对自考生的歧视行为将对自考生在社会上产生不良的影响。有对土地破坏进行复垦的规定，却缺乏源头阻止土地破坏、土地污染以及土地滥用的制度安排，这就相当于允许土地破坏和污染的结果出现，因为我们有了复垦和整治制度。

[18]其实土地损毁本身，总是存在诸多不可逆转的现象，即使其他因素均有利于土地复垦，也不可能将所损毁的土地全部恢复到可供利用状态。[19]提高复垦率的事后处置，是基于土地已经被破坏的严重局面而建立的一种以复垦为核心的管理战略。土地利用和保护的目标、防控土地损毁的制度、合理利用土地的行为模式和预期等，不承担义务的责任等都必须有相应的法律安排。而且优于环境保护，因为广泛的土地保护得好，才能将环境保护好。

[22]蔡守秋、李建助：《土壤污染防治法论纲》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第3期。[17]亚立广：《新丰非法采矿触目惊心》，《源流》2012年第3期。

从保护的手段来看，土壤污染防治仅是土壤保护的内容之一。《刑法》在数量和质量上关于土地问题的规定，都不是针对土地损毁的刑事责任。[15]其中，山西省左云县煤炭采空区需要搬迁约5万人，占全县人口1/3。在社会与经济的发展过程中，以保护土地为根本目标和基本前提。

人为导致土地损毁和滥用的方式呈现多样性，农业生产活动、基础设施建设以及工矿生产特别是矿业开发等行为，均导致土地破坏与污染。在《基本农田保护条例》第33条规定：占用基本农田或者从事其他活动破坏基本农田构成犯罪的，依法追究刑事责任。由于受复垦制度、复垦成本以及复垦模式的制约，矿区土地损毁的复垦率更低。即使将土地资源视为环境要素，《刑法》也只规定了污染环境罪，而缺乏破坏环境罪。

土地，通常是指地球上由地形地貌、土壤、岩石、生物、水文等自然因素所组成的综合体，既包括表层的土壤、构筑物地基、水体承载层等，也包括表层以下的支撑体。村庄房屋倒塌、饮水困难和耕地破坏，当地居民被迫搬迁。

因而土地也包括土壤，不能并入环境而作为环境保护的对象之一，应该将土地与环境并列为保护对象。以防控土地损毁和滥用为主要目的的《土地保护法》而不是《土地损毁防治法》，前者除了源头防控以外还在于调整对象的广泛性和整体性，包括人为的与自然的损毁、退化、沙化与干旱等多方面。

[12]梁海超、张定宇、李妍均：《我国土地复垦研究综述》，《安徽农业科学》2011年第30期。例如，2008年山西省襄汾县新塔矿业的尾矿库溃坝，推倒村庄致使277人遇难、摧毁农田面积约40公顷，溃坝前，坝下村民曾多次要求矿山排除隐患，但矿方置之不理。山西省国土资源厅2012年矿山地质环境调查结果显示，全省因采矿活动引发的崩塌滑坡有754处，影响面积14万亩，地面塌陷多达2976处，影响面积100多万亩，仅2010年因矿山开发导致的地面塌陷及采矿场破坏土壤就高达20.6万亩，受影响人口多至300余万。破坏土地，是追求最大收益的附带产出行为，导致土地物理结构变化而损害土地的使用功能属性。3.《矿产资源法》缺乏用地规定 矿业开发需大面积占用土地，占用后又全方位破坏和污染土地。法律规定由国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作，水土保持的范围主要在于侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边等。

以天津市宝坻区2012年6月份的遥感监测影像比对2011年度土地利用数据库进行变化解译，发现新增建设用地变化只是侵占耕地的一部分，仅占变化总量的41.33%。[2]刘晓慧：《矿山生态修复的多维度思考》，《中国矿业报》2014年11月4日。

在土地上从事生产、建设、生活以及科研等方面的行为，不得破坏、污染和滥用土地。澳大利亚新南威尔士州、昆士兰州、北澳大利亚、西澳大利亚等州分别制定了《土地保护法》或《土壤和土地保护法》。

一般性建设中的材料运输、人员通行等施工便道压占与破坏土地。国土资源部耕地保护司在2014年北京国际土地复垦与生态修复研讨会上公布，我国长期以来，在生产建设活动当中，人为造成的破坏土地或者损坏的土地累积约1.3亿亩。

该条规定，就理所当然成为了制定《土地复垦条例》和我国整治土地的法律依据。在这种思想的指导下，土地保护主要取向以末端处置为依椐，偏重于破坏结果产生以后的命令——控制模式，被称为末端控制模式。进入土地利用市场，除了土地规划与用途管制以外，还应符合保护土地的法律要求和标准。国土资源部规划司在2014年8月公布的一组数据表明，我国10多万座矿山，累计毁损土地386.8万hm2，影响地下含水层面积538万hm2，固体废弃物累计存量400亿吨。

工程建设中的制梁场、拌和站、钢筋加工厂等对土地的压占与土地的破坏。国际组织、国家、政府与非政府部门之间，在保护和可持续利用土地方面应进行区域合作。

但是，禁止对象狭窄，仅限于依据国家土地利用总体规划确定下来的不得占用的基本农田，而不是指全部耕地，更不是所有土地资源。缺乏必要的监管约束手段，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务，形成了企业破坏、政府和社会买单、农民受损的不良局面，对区域生态环境带来严重的影响。

中国地调局航遥中心用5年时间遥感调查和监测了全国重点矿山，于2014年完成了《矿山开发遥感调查与监测成果集成综合研究》工作。需要末端的具体防治，但更需要源头的全面防控。

似乎已经成为学界共识，也得到了国家政策的认可(参见蔡守秋的《土壤污染防治法论纲》、王建平的《土壤污染致突性控制的逻辑理路》等相关文章)。比如，为了协调与土地使用权之间发生的利益冲突，多数矿山企业采用临时用地的方式。由于这些部门的职能不同、职责各异，在土地保护的重大问题上，必须互相配合、合作和协助，发挥政府部门的治理与控制能力，向治理现代化方向发展。《土地保护法》法律责任的设置，是土地保护和可持续发展的关键环节。

借鉴世界主要国家的土壤污染防治立法经验，制定中国特色的《土壤污染防治法》，强化污染土壤防治的能力和水平，是立法上的进步。矿业开发的排放、弃置和堆存等行为，既占压土地又因堆放物的冲洗而继续污染土壤，重金属和油气对土壤的污染、矿山矸石及尾矿等堆放的渗入性污染等致灾性结果，都与土地破坏相关联。

其中，土地污染的法律责任所影响的客体，不是环境要素而是土地资源要素，损害土地资源要素的被损害人更具体、更明确，这也是《土地保护法》与《环境保护法》的根本区别。强调土地资源与经济发展的协调，追求的是人与自然的和谐性。

加拿大2003年颁布了《土地保护与恢复法》，该法将土地的源头保护与末端复垦合为一体，实行土地迁移许可制度，未经许可不得迁移土壤或改变农业土地用途。矿业开发是破坏、污染以及滥用土地最严重的行业，但是现行《矿产资源法》没有关于获取、利用与保护矿业用地的任何规定，矿山企业在缺乏土地利用行为约束的条件下必然会任意使用其土地。